لايحه بودجه سال 1388 دولت که توسط رئيس جمهور تقديم مجلس شده است از شرايط محيطي خاصي برخوردار  است . از يکطرف دولت به دليل بحران بين المللي با کاهش شديد درآمدهاي نفتي روبه رو شده است و از طرف ديگر با ارسال لايحه هدفمند کردن يارانه ها به مجلس شوراي اسلامي جهت گيري خاص را براي اين بودجه و اقتصاد کشور انتخاب کرده است .

 اگر به اين دو جهت ، موضوع انتخابات آتي رياست جمهوري را اضافه کنيم ملاحظه خواهيم کرد که بودجه سال 88 را نمي توان صرفاً بودجه اي با چند عدد و رقم تحليل کرد .

 نظريه پردازان بودجه اعتقاد دارند در دهه هاي اخير ، بودجه از رويکرد سنتي خود  ، يعني ابزاري مالي براي تنظيم منابع و مصارف دولت و کشور تبديل به ابزاري براي اداره بهتر حکومت ، تنظيم  رجحان هاي سياسي و               پياده سازي ارزش هاي حاکم بر يک دولت شده است . به عبارتي جنبه سياسي و ايدئولوژيک بودجه بر رفتارهاي حسابداري بودجه فائق آمده و دولتها منويات غير فني خود را مي توانند در قالب اين سند مالي ، عملياتي  سازند .

 اگر چه اين رويکرد صرفاً مربوط به ايران ما نمي باشد و تقريباً عمده کشور هايي که بودجه دولت سهم بالايي در اقتصاد و کشور دارند ، به اين موضوع توجه کافي داشته اند ولي ايران ما بدليل اينکه در کشاکش تصميمات مختلف اقتصادي ، سياسي و اجتماعي شاهد رفتارهاي متنوعي مي باشد ، اين موضوع به شدت مورد                    توجه تصميم گيران و يا حتي نظريه پردازان سياسي قرار گرفته است ، پيشروي اين رويکرد به حدي زياد بوده که در طول سالهاي اخير اصول فني بودجه ريزي کمتر مورد توجه قرار گرفت و رعايت اين اصول را صرفاً             مي توان در منشور بخشنامه بودجه ، سخنراني رئيس جمهور ، دفاعيات نمايندگان و يا گزارشات صوري تفريغ بودجه مشاهده کرد . مهر عملياتي شدن بودجه را بر سند بودجه مي زنيم و تنها چيزي که از اين بودجه بر     نمي آيد تنظيم رفتارهاي دستگاههاي اجرايي بر حسب عمليات و برنامه هاي مشخص شده است .

 شعار تمرکز زدايي را در بودجه مي زنيم ولي آنچه که از اين بودجه برداشت مي شود ، تمرکز گرايي شديد در فرايند اجراي بودجه است . آزادسازي ، رقابت پذيري ، خصوصي سازي و مسائلي از اين قبيل بيان مي شود ولي بر آينده بودجه در انتهاي سال چيزي بجز حاکميت بيشتر دولت و گسترش سهم دولت در اقتصاد کشور    نمي شود .

 اينان نکاتي  بود که لازم است قبل از قرائت تحليل اين بودجه به آن اشاره مي شد تا بدانيم تحليل چنين     بودجه اي مي تواند با هر نگاهي و هر شکلي صورت پذيرد . مي توان اين بودجه را اوج عملياتي شدن آمال مردم و اقتصاد کشور نشان داد و مي توان با تحليل ارقام اين بودجه شرايط بد اقتصاد کشور و مردم را به نمايش گذاشت .

 مهم اين است که بدانيم همه اين نمايشها به اين بر خواهد گشت که چقدر دولتها با تدبير به اين بودجه نگاه کرده و به عبارتي تا چه حد تدبير بر اين دولت و بودجه حاکم شده است .

اقتصاد ايران و پديده حاکم بر اقتصاد جهاني ، شرايطي را بوجود آورده که بگوييم تحديد ( و نه تهديد ) عاملي شده است که  دولت را مجبور به اتخاذ تدبير جديد کرده است . خواب خوش وفور درآمدهاي نفتي رو به فراموشي رفته و واقعيت امروز ، کاهش در آمدهاي نفتي و آغاز سختي کار در اداره کشور شده است .

 دولتهاي امروزه ناگزيرند با تنظيم و اجراي بودجه ، اهداف موثر بودن ، پاسخگو بودن ، قابل اعتماد بودن و از همه مهمتر شفاف بودن خود را به نمايش بگذارند . کارآمدي و کارا بودن دولت در اداره کشور بوسيله سرمايه کشور ( که امروزه در منابع نفتي يعني سرمايه بين نسلي تجلي پيدا کرده ) کمک خواهد کرد تا جامعه به چنين دولتي اعتماد پيدا کرده و ضريب اعتماد مردم به حاکمان افزايش يابد .

 برآيند رعايت اصول حاکم بر بودجه ريزي ، نتيجه اي به جز شفاف سازي و پاسخگو کردن دولت را به همراه ندارد . دولت با رعايت اصول بودجه ريزي ضمن شفاف کردن بودجه سالانه خود در کشور شرايطي را پديد خواهد آورد تا با بکارگيري ابزارهاي نظارتي و قانون ، خود را در مقابل مقام ناظر پاسخگو کند .

 اين يادداشت اگر چه قصد ندارد به آسيب شناسي اين موضوعات بپردازد ولي تلاش دارد با طرح اين نکات در مقدمه تحليل بودجه سال 1388 ، خواننده را در مقام مقايسه اين چند سوال نگهدارد ، که آيا سند پيش روي مجلس مي تواند دولت ما را به دولتي کارا ، موثر يا پاسخگو ، متعهد ، شفاف و از همه مهمتر با تدبير تبديل کند يا خير ؟

 دولت محترم با چند جهت گيري اعلامي بودجه 88 را تقديم مجلس کرد . کم کردن وابستگي به درآمد نفت ، رعايت اصل 44 قانون اساسي ، کوچک شدن دولت ، افزايش مناسب حقوق کارکنان دولت  و از همه مهمتر انتخاب رويکرد اجراي طرح هدفمند کردن يارانه ها از جمله سياستهاي اعلام شده در لايحه تقديمي مي باشد . به نظر مي رسد بر اساس اعلام مقام مسئول تنظيم کننده بودجه ، دولت بر اساس اختياراتي که دارد طرح هدفمند کردن يارانه ها را از سال 88 آغاز و منتظر مجلس نمي ماند . اگر اعلام را صحيح و جدي تلقي کنيم اين بدين معنيست که دولت رويکرد انتخاب شده در بودجه 88 را با جديت ادامه خواهد داد و آنچه که باقي مي ماند اين است که بنشينيم و منتظر آثار خوب يا بد اين طرح مهم اقتصادي باشيم .

 بودجه عمومي دولت در لايحه پيشنهادي 893411 ميليارد ريال مي باشد که اين رقم نسبت به قانون بودجه سال 1387 حدود 3.4 درصد و نسبت به پيش بيني عملکرد بودجه 87 حدود 6.4 درصد رشد دارد . بعبارتي به ظاهر آنچه که رئيس جمهور محترم اشاره کردند با حداقل ممکن رشد اين بودجه تنظيم و تقديم شده است .

 رويکردي کاهشي که با توجه به محدوديت درآمدي حادث شده است . اظهارات دولت مبنني بر رعايت قيمت نفت 37 دلار براي هر بشکه به ظاهر اين نويد را مي دهد که دولت در برخورد با پديده بودجه نفتي ،  رعايت کامل را کرد و آنچه که به عنوان احتياط بودجه اي گفته مي شود به ظاهر رعايت کرده است . اما واقعيت ارقام بودجه بيانگر اتفاق ديگريست .

 مصرف درآمد هاي نفت در بودجه عمومي :

 معادل ريالي مصرف درآمد هاي نفتي در لايحه سال 88 نشان مي دهد . دولت 7/376001 ميليون ريال از درآمد هاي نفتي براي بودجه عمومي خود مصرف خواهد کرد ( مطابق برآورد جدول پيوست ) به عبارتي اگر نرخ برابري دلار و ريال را 9500 ريال لحاظ کنيم اين بدين معنيست که دولت در سال آينده حدود 5/39 ميليارد دلار درآمد نفتي در بودجه عمومي خود مصرف خواهد کرد . و اگر ميزان صادرات نفت خام را 876 ميليون بشکه در نظر بگيريم ، قيمت واقعي هر بشکه نفت در بودجه عمومي دولت 1/45 دلار يعني حدود 8 دلار بالاتر از آنچه که در نطق مسئولين محترم بودجه اي کشور و رئيس جمهور به آن اشاره مي شود قرار خواهد گرفت . ضمن اينکه با بررسي واقعيت بودجه شرکت ملي نفت ايران ، ارقام فراتر از اين نيز خواهد بود .

 اين رقم بيانگر اين است که دولت در سال آينده در خويش بينانه ترين حالت ممکن حداکثر برداشت را از حساب ذخيره ارزي خواهد داشت و اجازه عبور درآمدهاي ارزي از خزانه دولت به حساب ذخيره ارزي را نخواهد داد .

 شايد مهم ترين چالش رقم واقعي وابستگي به درآمد نفت بين منتقدين و دولتمردان در همين اختلاف محاسباتي مي باشد .

 مستمسک شدن به چنين روش برداشت بيشتر از درآمد نفت که از سال 84 شروع شد زمينه اي را فراهم کرد که نه تنها نتوانستيم رابطه بين شرکت ملي نفت ايران و بودجه دولت را شفاف کنيم ، بلکه موجب شد راه فراري براي برداشت بيشتر درآمد نفت در بودجه دولت فراهم گردد . سرفصلهاي ماليات علي الحساب بر عملکرد نفت و نيز سود سهام شرکت نفت ارقامي است که با نيت شفاف سازي رابطه دولت و نفت  شکل گرفت و به اين حال تبديل گرديده برآوردهاي موجود از حساب ذخيره ارزي به ظاهر محرمانه نشان مي دهد اگر قيمت هر بشکه نفت در سال آينده بين 35 تا 45 دلار در هر بشکه در نوسان باشد نه تنها افزايشي متوجه حساب نخواهد شد بلکه موجودي احتمالي حساب در پايان سال جاري در سال آينده هزينه شود . به عبارتي خواب خوش بخش غير دولتي براي استفاده از منابع حساب ذخيره ارزي به رويايي دست نيافتني تبديل شده و دولت محترم ناگزير است حتي با فرض اعمال لايحه هدفمند کردن يارانه ها موجودي حساب ذخيره ارزي را در قالب مصارف بودجه اي خود هزينه کند .

 هدفمند کردن يارانه ها و بودجه دولت :

 دولت در لايحه تقديمي خود پيش بيني کرده است 85000 ميليارد ريال از منابع حاصله از اجراي طرح هدفمند کردن يارانه ها را به خزانه واريز کند و متعاقب آن افزايش حقوق کارکنان دولت ( اجراي قانون خدمات مديريت دولتي ) را منوط به چنين درآمدي کرده است . پيش بيني رقم 85000 ميليارد ريال ، با فرض اينکه دولت طبق لايحه قرار است 25 درصد از منابع حاصله از اجراي طرح هدفمند کردن يارانه ها را به بودجه واريز کند بيانگر اين است که در سال 88 منبعي حدود 340000 ميليارد ريال عايد دولت خواهد شد . به عبارتي               ما به التفاوت اين دو رقم ( 26500 ميليارد ريال ) در صورت تصويب لايحه توسط مجلس صرف ساير امور               پيش بيني شده خواهد شد .

 جدول مصارف بودجه دولت نشاند دهنده اختصاص 75719 ميليارد ريال براي اجراي قانوني خدمات مديريت مي باشد . مجلس براي چنين رويکردي ، يعني اجراي قانون خدمات مديريت کشور ناگزير است اعتبار مناسب را تامين کند . قرار گرفتن چنين چالش مهمي در برابر مجلسيان ، احتمال تسليم شدن مجلس در برابر خواست دولت را دو چندان خواهد کرد . چرا که مجلس تاب مقابله با خواست موکلين خود را نداشته و ناگزير است در برابر چنين خواست عمومي سر تعظيم  فرود آورد . آنچنان که در گذشته نيز مجلسيان چنين رفتارهايي        داشته اند .

 رشد مصارف دولت :

 نگاه اوليه به رشد رقم کلان مصارف دولت نسبت به رقم سال 87 اينچنين نشان مي دهد دولت مطابق شعارهايش سياست انقباظي را اتخاد کرده و سعي دارد در سال 88 چنين سياستي را اعمال کند . اما واقعيت ارقام چيز ديگريست . جدول پيوست نشان مي دهد رقم کلان مصارف دولت در سال 88 نسبت به قانون 87 و پيش بيني عملکرد 87 به ترتيب 4/3 و 4/6 درصد رشد داشته است که اين رقم در مقام مقايسه با نرخ تورم و ساير شاخصهاي اقتصادي کشور از ظاهر زيبايي برخورد دار است . در صورتيکه بررسي دقيق مفاد لايحه نشان از عدم شفافيت بودجه ( حتي در ظاهر ) مي کند .

 الف : مصارف هزينه اي

 مصارف هزينه اي لايحه بودجه نشان مي دهد رقم کلان هزينه ( جاري ) دولت نسبت به بودجه 87 صفر و حتي نسبت به پيش بيني منفي مي باشد . بررسي درون اين سرفصل حکايت از واقعيت ديگري مي کند . وجود دو سر فصل يارانه شفاف سازي انرژي ( 122000 ميليارد ريال ) و واردات بنزين ( 30000 ميليارد ريال ) در بودجه 87 اين امکان را به دولت مي دهد که با حذف اين دو رقم در لايحه 88 ، ارقام اين دو سه فصل را به ساير دستگاهها براي مصارف جاري منتقل کند .

 ترکيب شکل گرفته در لايحه ( جدول پيوست ) نشان مي دهد با حذف اين دو رقم و کاهش شديد يارانه کالاهاي اساسي ، بودجه هزينه اي دستگاه هاي اجرايي دولتي نسبت به سال 87 قريب به 100 درصد افزايش يابد . به عبارتي با جداکردن رقم پيش بيني شده براي اجراي قانون خدمات مديريت کشوري باز هم بودجه دستگاهها حدود 100 درصد رشد داشته است . اين در شرايطي است که ارقام ريز لايحه بودجه نشان مي دهد متاسفانه دولت محترم پرداخت حقوق و مزاياي مستمر کارکنان دولت را با خست تنظيم کرده ولي ساير مصارف دستگاها از رشد  بالايي برخوردار مي باشد . بعبارتي دولت در صورت تصويب چنين ارقامي در سال 88 براي پرداخت حقوق و مزاياي کارکنان دولت با کسري بودجه مواجه خواهد شد ولي توانسته است به بسياري از خواستها و رديفهاي نوپا و شکل گرفته جديد پاسخ مثبت دهد .

 ماحصل کلام اينکه واقعيت مصارف جاري دولت واقعيتي فراتر از جداول موجود است . مصارف هزينه اي دستگاه ها متورم و با کمبود شديد حقوق و مزايا روبه روست . واقعيتي که مجلسيان در برخورد با اين پديده ميبايستي اصلاحات لازم را در آن بعمل آورند .

 ب : مصارف عمراني ( تملک داراييهاي سرمايه اي )

 موضوع مثله شدن اعتبارات عمراني کشور پديده اي نسبتاً دائمي در عملکرد قوانين بودجه بوده که عليرغم آثار منفي آن دولتها تا کنون نتوانسته اند به اين معضل جدي توجه کافي داشته باشند . عملکرد سال 87 نشان            مي دهد مقرر است حجم نسبتاً قابل توجهي از اعتبارات پيش بيني شده در قانون بودجه براي اجراي طرحهاي عمراني به سمت جبران کسري بودجه جاري دستگاه هاي اجراي رفته و حداقل 20 درصد از اين اعتبارات کاهش يابد ( اين رقم علاوه بر اعتبارات عمراني ، است که در قالب عدم تخصيص نيز کاهش مي يابند) .

 متاسفانه عليرغم رشد افسانه اي درآمدهاي نفتي ، اعتبارات عمراني نتوانسته است بهره لازم از اين منابع را برده و حتي بخش خصوصي نيز نتوانسته است از اين موهبت ( در آمدهاي کلان نفتي ) بهره لازم را کسب کند . عملکرد نامناسب مهم بخش خصوصي از حساب ذخيره ارزي و نيز آينده تاريک عملکرد اين حساب در سال آتي در کنار عملکرد نسبتاً نا مناسب اعتبارات عمراني حکايت از وضعيت نا مناسب فعاليت عمراني در کشور               مي کند  .   

 پيش بيني مي شود در صورت تصويب لايحه دولت ، اعتبارات عمراني نسبت به مصوب 87 معادل 7/8 درصد و نسبت به پيش بيني عملکرد 2/33 در صد رشد يابد . واقعيت موجود بودجه پيشنهادي نکات ديگري را نشان مي دهد . اول اينکه بزرگ جلوه دادن برخي از درآمدهاي پيش بيني شده در لايحه بودجه عملکرد طرحهاي عمراني را با تهديد کسري مواجه مي کند و دوم اينکه فرايند بررس بودجه نشان خواهد داد در اين فرايند با افزايش هزينه هاي جاري توسط مجلس و کاهش واقعي اعتبارات عمراني ، آينده خوشي براي اعتبارات عمراني قابل پيش بيني نمي باشد .

 واقعيت اين ارقام ، بيانگر عدم امکان کمک اعتبارات عمراني دولت به رهايي اقتصاد ايران از چالش رکوردي پيش رو مي باشد . اين در شرايطيت که واقعيت حساب ذخيره ارزي هم نمي تواند کمک جدي به اين موضوع کند .

 خلاصه کلام اينکه ، اگر چه بررسي واقعيتهاي بودجه بسيار فراتر از اين يادداشت مي باشد ولي اين يادداشت قصد داشت در خلاصه اي اجمالي واقعيتهاي کلان بودجه را در چند محور اصلي نشان دهد . به عبارتي نشان داده مي شود که واقعيت بودجه فاصله زيادي با شفافيت ، پاسخگويي و تطبيق مندرجات با اظهارات دارد .

 اين تحليل نشان داد :

1-     مصارف و درآمد هاي نفتي بسيار بيش از رقم اعلام شده مي باشد .

2-     قيمت محاسباتي بشکه نفت با رقم اعلام شده تفاوت دارد .

3-     بودجه 88 با لايحه هدفمند کردن يارانه ها عجين شده و مجلس دچارچالش جدي براي انتخاب يک تصميم واقعي مي باشد .

4-     عليرغم اظهارات مسئولين ، بودجه جاري دولت ( آنچه که دستگاهها خرج مي کنند ) بسيار بالاست و از رشد بالايي برخوردار است .

5-     همچون گذشته اعتبارات عمراني آسيب پذير است .

6-      تداوم رکود بدليل عدم رشد مطلوب اعتبارات عمراني و نيز عدم امکان استفاده ازحساب ذخيره ارزي ادامه خواهد داشت .

جدول کلان بودجه 88 و 87

1 ) مفروض است که امسال دولت کسري بودجه ندارد . در صورتيکه شواهد و اظهارات وزراي دولت ( بالاخص بخش آموزش و پرورش و آموزش عالي ) بيانگر کسري بودجه بالاتر از اصلاحيه بودجه مي کند .

2 ) 45000 ميليارد جهت يارانه کالاهاي اساسي و خشکسالي اضافه شده است .

مصرف نفتي در بودجه = منابع حاصل از فروش نفت خام + صادرات نفت براي بنزين + استفاده از حساب ذخيره ارزي + ماليات علي الحساب نفت + سود سهام نفت

مصرف نفتي در بودجه 87 ( مصوب )                                                       1/431510 = 6/146865 + 30000 + 5/159223+ 4/36700 + 6/58720

مصرف نفتي در بودجه 87 ( پيش بيني عملکرد )                                     9/482826 = 4/153182 + 30000 + 5/204223 + 4/36700 + 6/58720

مصرف نفتي در بودجه 88 ( لايحه )                                                             7/376001 = 5/153187 + 0 + 9/133116 + 6/25193 + 7/64503

قيمت هر بشکه نفت در سال 88 با فرض هر دلار 9500 ريال و صادرات 876 ميليون  ميليون بشکه : 1/45 دلار

3 ) شامل استفاده از ماده 10 قانون تنظيم بخش از مقررات مالي دولتي

4 ) از 45000 ميليارد ريال متمم بودجه ، 38000 ميليارد ريال براي يارانه  کالاهاي اساسي اختصاص يافته است و مابقي به خشکسالي تخصيص يافته است .

5 ) از لايحه اصلاحيه بودجه 17800 ميليارد ريال براي افزايش پرداخت بازنشستگان لحاظ شده است .