واگذاري اختيارات به استانها در قانون برنامه و بودجه مصوب سال 1351، ريشه دارد. يكي از وظايف سازمان برنامه و بودجه وقت، انتقال اختيارات و منابع هزينهاي به استانها بود. در نتيجه اين تصور كه بالا بردن اختيارات استانها در هزينه كردن اعتبارات مربوط به دورههاي اخير است بايد كنار گذشته شود. اين ايده به سالهاي قبل از انقلاب بازميگردد. در آن زمان بحث انجمنهاي شهري و روستايي هم به گونهاي سازماندهي شده بود كه با انتقال اختيارات به استانها، مشاركتهاي مردمي هم در تصميمگيري فعاليتهاي عمومي ميسر شود. انجمنهاي شهري - حتي به شكل صوري - در اعتباراتي نقش داشتند كه اختيارش به استانها داده ميشد. اين مسئله تا بعد از انقلاب اسلامي ادامه داشت. اين بحث را از اين جهت مطرح كردم كه به چند الزام تمركززدايي اشاره كنم. براي انجام تمركززدايي حتما الزامات آن بايد رعايت شود. مهمترين الزامات عبارتند از: دموكراسي، مشاركتپذيري و پاسخگويي بيشتر دولت به مردم. اين سه وجه همگي بر حضور مردم تكيه دارد.
جلوه اصلي دموكراسي راي مردم است و مشاركت مردمي و پاسخگويي دولت هم متوجه مردم است. بهترين راه آن است كه نهادهاي مردمي را شكل دهيم تا تمركززدايي محقق شود. علت توجه به تمركززدايي آن است كه دولتها با بزرگ شدن تدريجي ديگر قادر به فعاليت صحيح نيستند. يعني دولت بزرگ از نظر كارايي، بهرهوري و توان تضعيف ميشود و ناچار از استفاده از مشاركت مردمي است. با جلب مشاركت مردمي دولت قوانين و مقرراتي تصويب ميكند كه مجموعه اين مقررات با مشاركت مردم و فعاليت اجرايي ميشود تمركززدايي.
در متون علمي 20 سال گذشته به تدريج براي تمركززدايي تقسيمبنديهايي قائل شدهاند. به عنوان مثال تمركززدايي اداري، تمركززدايي سياسي، تمركززدايي اقتصادي و تمركززدايي مالي. در حال حاضر بسياري از انديشمندان و بانك جهاني به اين تقسيمبندي قائل هستند. براي اجراي تمركززدايي هر 4 مرحله پيش گفته بايد همزمان اجرا شود. نميتوانيم تمركززدايي اقتصادي - كه همان خصوصيسازي است - را انجام دهيم بدون آنكه در سه قسمت ديگر جلو برويم. همچنين نميشود در بخش سياسي تمركززدايي را پيگيري نكنيم - يعني نهادهاي مردمي و محلي نظارت نكنند - اما به سمت خصوصيسازي و واگذار بنگاههاي دولتي برويم. تمركززدايي مالي هم به معناي آن است كه در استان و مناطق منابع را جمعآوري و هزينه كنيم. قطعا اجراي چنين امري نيازمند داشتن اختيارات سياسي و اداري محلي است. در نتيجه انديشمندان ميگويند هر 4 مرحله همزمان اجرايي شود. در غير اين صورت در بلندمدت با مشكل برخورد ميكنيم. اين همان مسئلهاي است كه امروز ايران با آن مواجه است.
براي آنكه بتوانيم هر 4 مرحله تمركززدايي را همزمان و به طور كارآمد پيش ببريم، پيش از آن لازم است تراكمزدايي انجام شود. انتقال اختيارات اداري مركز به معناي تراكمزدايي است. در اين انتقال اختيارات از مركز به شهرها و مناطق دگر سه هدف دموكراسي، مشاركت
مردمي و پاسخگويي بيشتر دولت به مردم مدنظر نيست بلكه تراكمزدايي اختيارات با هدف تسريع امور انجام ميشود. پس تراكمزدايي گام اول تمركززدايي است. اشتباهي كه بارها در ايران اتفاق افتاده اين بوده كه تراكمزدايي را با تمركززدايي برابر و مساوي در نظر گرفتيم. در تراكمزدايي هيچ كدام از اهداف تمركززدايي محقق نميشود. حتي انتقال اختيارات از مدير مركز به مديران مناطق به صورت متمركز صورت ميگيرد. در اين انتقال اختيارات، مديري كه اختيارات را دريافت كرده در برابر مدير مافوق خود پاسخگوست و وقتي بهترين كار را انجام داده كه بهترين كار را براي مسئول مافوق انجام داده باشد. برعكس در تمركززدايي مسئول زماني بهترين فعاليت را انجام داده كه مردم از آن رضايت داشته باشند.
انواع تمركززدايي
در مطالعات انجام شده چهار نوع تمركززدايي آمده شده است: تمركززدايي اداري، تمركززدايي مالي، تمركززدايي سياسي و تمركززدايي اقتصادي.
تمركززدايي اداري بازتوزيع اختيار و مسئوليت براي برنامهريزي تامين مالي و وظايف عمومي از دولت مركزي به واحدهاي محلي است. نكته مهم در اين تعريف كه بايد به عنوان نكته كليدي در ذهن ما باشد بحث بازتوزيع است. بازتوزيع به معناي توزيع مجددي است كه بايد در اختياراتي كه مدنظر است انجام بگيرد.
تمركززدايي مالي حاوي دو نكته مهم است: يك بحث بودجه و ديگري بحث قدرت و اختيار ايجاد درآمد براي تصميمگيري در مخارج است ممكن است اين ايراد وارد بشود كه چرا بودجه و اختيار ايجاد درآمد از هم جدا شدهاند. در اين تعريف منظور از بودجه، شكل ماهوي بودجه است. بودجه به شكل ماهوي بيانگر يكسري رفتارهاي مالي دولت است كه نميتوان اين مجموعه رفتارها را صرفا در چارچوب درآمد قرار داد. هزينه، تعادلهاي مالي و بودجهاي و غيره مجموعه عواملي هستند كه در بودجه قابل تعريف هستند. بحث ايجاد درآمد براي تصميمگيري به معناي دادن اختيار در بحث بودجه براي ايجاد درآمد است كه اين دو را در كنار هم قرار دادهايم.
تمركززدايي سياسي، انتقال اختيار به نهاد محلي موردنظر است. به عبارت ديگر قدرت بيشتري به شهروندان يا نمايندگان منتخب آنان در تصميمگيريهاي عمومي منتقل ميشود. اين بحثي است كه تقريبا در تمامي محافل به آن پرداخته ميشود و سياستهايي هم براي آن طراحي شده است، سياستهايي كه با گسترش دموكراسي، حضور شوراها و بالا رفتن تاثير راي مردم در تصميمگيريها و سرنوشت خود همراه است.
تمركززدايي اقتصادي به معناي انتقال وظايفي از دولت به بخش خصوصي است كه اين وظايف پيش از آن به صورت اختصاصي توسط دولت انجام ميشد. به عبارتي ميتوان گفت اين همان خصوصيسازي و مقرراتزدايي است كه در حوزه اقتصادي آنها را از بحث مالي تفكيك كردهاند.
تمركززدايي در برنامههاي توسعه
بحث تمركززادايي به دلايل چندي چه قبل و چه بعد از انقلاب اسلامي به درستي در كشور انجام نشده است. پيش از انقلاب ساختار حكومتي و بعد از انقلاب ساختار قانون
صفحه 1
اساسي امكان پيادهسازي كامل تمركززدايي را فراهم نميكرد. هميشه هم براي تمركززدايي، منابع را واگذار كردهايم كه در استانها خرج شود و گزارش آن به مركز بيايد. اين فرايند نه تراكمزدايي است و نه تمركززدايي بلكه بايد نام ديگري براي آن برگزينيم. قبل از انقلاب در متمركزترين حكومت يعني حكومت سلطنتي كه شاه بيشترين اختيارات را داشت، به وسيله انجمنهاي شهر و روستا سعي شد تمركززدايي در كشور شروع شود. پيش از انقلاب اين بحث بيشتر در حد تفويض اختيار باقي ماند. مثلا در سازمان مديريت و برنامهريزي ابتدا در استانها دفاتر برنامه و بودجه وجود داشت. زماني كه قانون برنامه و بودجه در سال 51 تصويب شد در استانها سازمان برنامه و بودجه تشكيل شد كه اختيارات قابل توجهي داشت. همان موقع بحث شد كه اين اختيارات در دست مسئولان سياسي وقت كه استانداران يا فرمانداران كل بودند، متمركز شود. در عين حال كه دنبال تمركززدايي بودند حاضر شدند سازمان برنامه و بودجه را به استانداريها واگذار كنند. بعد از انقلاب شوراي برنامهريزي و كميته برنامهريزي هم در استان وجود داشت. اوايل انقلاب شوراي برنامهريزي در استان با حضور مسئولان دولتي تشكيل ميشد. پيش از انقلاب به دليل شكلگيري انجمنهاي محلي، اين انجمنها بودجه را تائيد ميكردند. اما بعد از انقلاب اين نهادها وجود نداشت و كار در دست مسئولان دولتي قرار گرفت. با شروع برنامههاي توسعه در برنامه دوم، سوم و چهارم تمركززدايي و واگذاري اختيارات و اختيار دادن به استانها در منابع و مصارف به صورت صعودي رشد كرده روند برنامه دوم، سوم و چهارم نشان ميدهد با انديشه زيرسازي اين هدف دنبال و گام به گام در برنامهها نهادسازي شد. در برنامه سوم توسعه، نظام درآمد - هزينه طراحي شد. امروز خيلي از كشورها واجد نظام درآمد - هزينه هستند. در كنار اين روند در برنامههاي توسعه، همزمان با تشكيل شوراي عالي اداري، وظايف مركز به استانها منتقل ميشد. در سالهاي 69-68 تمركز درحدي بود كه مدير كل ثبت احوال استان، حكم كارگزيني كارمندان خود را براي تائيد به تهران ميفرستاد، حتي قضيه شناسنامه سه جلدي نيازمند دستور مركز بود. اين مسئله در تمام دستگاهها وجود داشت. اما بعدا رفته رفته اختيارات به استانها تفويض شد. بودجه هم از همين فرايند تبعيت ميكرد. در برنامه سوم سهم قابل توجهي از منابع كشور استاني شد. يعني استانها ميتوانستند راسا اين منابع را هزينه كنند. گرچه كاملا اين هدف محقق نشد، نهادهاي لازم براي اين تفويض اختيار به وجود آمد. اولا در مركز همه پذيرفتند سازمان مديريت و برنامهريزي استانها ميتواند كار سازمان مديريت و برنامهريزي مركز را در استان انجام دهد. ديگر آنكه در استانها نهادهايي هست به نام شوراي برنامهريزي توسعه استان كه با داشتن كميتههاي متعدد قادرند وظايف برنامهريزي خود را اجرايي كنند. برنامهريزي توسعه استان، توزيع بودجه و... در قالب كميتههاي شوراي برنامهريزي توسعه استان
انجام ميشد. مثلا در كميته فرهنگي، تصميمگيري با حضور معاون استاندار، معاون سازمان برنامه و نماينده دستگاه مربوطه صورت ميگرفت. سازمان مديريت و برنامهريزي كشور تدريجا اختيارات ذاتي خود را با اجازه قانونگذار به استانها منتقل ميكرد. گام بعد آن بود كه گفته شد هر استان ميتواند درصدي از درآمد خود را صرف برنامههاي عمراني خود كند. همزمان با اين تصميم سازمان برنامه يك سياست عدالتي را اعمال كرد، برخي استانها 5/3 برابر يعني 350 درصد درآمد خود را ميتوانستند صرف امور عمراني كنند و مثلا استان تهران 12 درصد از درآمد خود را صرف پروژههاي عمراني ميكرد. به اين ترتيب استانهاي محرومتر از درآمد استانهاي پردرآمد برخوردار ميشدند و تعادلي هم در استانها برقرار ميشد. اين يك روش علمي بود كه در ساير كشورها هم سابقه داشت. اين روش در برنامه سوم نهادينه شد. ديگر از مركز پروژههاي استانها و ميزان اعتبار آن به ريز تعيين نميشد. سال به سال سهم اعتبارات استاني از بودجه هم رشد كرد. كم كم برخي پروژههاي ملي عمراني هم به استانها منتقل شد.
در فاز بعدي از سال 81 هم مقرر شد بودجه جاري استان تأمين شود و شيوه هزينه كردن آن در اختيار استان باشد. گرچه نگرانيهايي وجود داشت اما در سازمان مديريت و برنامهريزي مركز براي حداكثر استفاده از قوانين و پيگيري تمركززدايي، اين تصميم اتخاذ شد. نميشد بگوييم رئيس سازمان مديريت و برنامهريزي استان نماينده مركز است اما تنها در مورد يك موضوع بلكه رئيس سازمان استاني در تمامي امور نماينده مركز بود. همان زمان بحث بود كه اين اختيارات مربوط به وزيران است و وزيران بايد پاسخگو باشند، اما از آنجا كه مشكل قانوني وجود نداشت، اعتبارات جاري در اختيار استانها قرار ميگرفت. تا اينجاي كار از ديد بودجه، تمركززدايي مالي به خوبي شكل گرفته بود. يك قسمت كار لنگ مانده بود. آن هم نقش مردم در تصميمگيريها بود كه البته اين ضعف هنوز هم وجود دارد. اين ضعف تا حدودي با تشكيل شوراها حل شد گرچه به دليل قانون شوراها بخشي از تشكل باقي مانده است. درست است كه نماينده شوراهاي شهرستان در شوراي برنامهريزي استان حضور دارند اما به عنوان يك عضو ناظر در جلسات شركت ميكنند و حق راي ندارند. دليل اين مسئله ايرادهايي است كه از ديد قانون اساسي گرفته ميشود. با وجود اين ميشود نقش شوراهاي شهر را مثلا در حيطه نظارت گسترش داد. ناظر وقتي اهميت دارد كه قدرت داشته باشد. از آنجا كه هنوز به شوراها اطمينان كافي ندارند، اختيارات هم به شوراها ندادند.
خواسته وزارت كشور
با افزايش اختيارات سازمان مديريت و برنامهريزي استانها، زمزمههايي بلند شد كه اين نهاد استاني كه اختيارات مالي و برنامهريزي قوي دارد تحت مديريت سياسي استان قرار گيرد. حرف بيربطي هم نبود. يعني از نظر منطقي نميشد گفت استاندار حرف نادرستي ميزند. استدلال استانداران اين بود كه اگر ما نماينده عالي دولت هستيم، بهتر ميتوانيم تصميم
صفحه 2
بگيريم. در 2 برنامه اخير، هر وزير كشوري منصوب ميشد، اولين برنامهاي را كه در جهت افزايش اختيار استانداران مطرح ميكرد، اين بود كه سازمان مديريت و برنامهريزي استان به عنوان معاونت استانداري محسوب شود. هر بار هم بحثهاي حقوقي و قانوني مطرح ميشد، اين تصميم كنار ميرفت. در زمان تدوين برنامه چهارم تصميم گرفته شد محورهاي اساس كشور تضمين شود. با دقت بسيار 12 محور تعيين شد كه يكي از آنها تمركززدايي بود. در بحث تمركززدايي، خصوصيسازي را به عنوان تمركززدايي اقتصادي در دست انجام داشتيم، بحث مديريت اداري را هم به عنوان تمركززدايي اداري طراحي كرديم. تشكيل شوراها را هم به عنوان تمركززدايي سياسي شروع كرده بوديم پس تمركززدايي مالي باقي مانده بود. ايدههاي مختلفي مطرح شد. سازمان مديريت و برنامهريزي به اين نتيجه رسيده بود كه نميشود در استان ظرفيت قوي مثل سازمان برنامه استاني را ايجاد كرد و بقيه دستگاهها هم يك طرف ديگر باشند. بهترين شيوه ارتباط، نماينده عالي دولت يعني استاندار بود. مطالعه كرديم كه اگر استاندار ميخواهد نماينده عالي دولت و نماينده تمامي وزيران در استان باشد، با ساختار فعلي استانداري، نميتواند اين بار گران را به دوش بكشد. پس گفتيم ساختار استانداري بايد تغيير كند. در برنامه سوم نقش استاندار از اين حيث بالا رفت كه حكم آن را رئيسجمهور امضا ميكرد. اما كماكان استاندار زير نظر وزير كشور بود. سازمان مديريت و برنامهريزي پيشنهاد كرد استاندار اختياراتي مانند رئيسجمهور داشته باشد. از زير نظر وزير كشور خارج شده زير نظر هيئت دولت يا رئيس جمهور برود و استاندار با ارائه برنامهاي براي استان تعيين ميشود. در برنامه چهارم هم گفته شد كه هر استان يك سند توسعه دارد و اول هر سال استاندار با رئيس سازمان مديريت و برنامهريزي كشور موافقتنامهاي منعقد ميكند كه براساس آن، برنامه دولت را اجرا كند. از جمله حلقههاي مفقوده اينكه استاندار اصلا چه وظيفهاي دارد؟ گفته شد استاندار مسئول اجراي سند توسعه استان است و اختيار اجراي وظايفي خود را از قانونگذار گرفته است و در چارچوب سند توسعه استان، استاندار به دولت پاسخگوست. اگر استاندار خلاف عمل ميكرد توسط هيات دولت قابل استيضاح بود. در شرايط حاضر استاندار توسط معاون سياسي وزير كشور ارزيابي ميشود. آن هم در اين زمينه كه آيا انتخابات را خوب برگزار كرد يا خير. كسي از استانداران نميپرسد توسعه استان را چطور پيش برديد. تنها يك بار در سال 82 استانها و استانداران ارزيابي شدند. پيشنهاد سازمان مديريت در برنامه چهارم براي
تغيير ساختار استانداري توسط 24 استاندار از 26 نفر، تاييد شد. با اين ساختار گفته شد رئيس سازمان مديريت و برنامهريزي استان معاون استاندار باشد. اما با وجود كار كارشناسي بسيار و موافقت استانداران به دليل مخالفت وزير كشور، اين پيشنهاد از قانون برنامه حذف و بخشهايي از آن در شرايط حداقلي حفظ شد. مثلا شوراهاي توسعه استان حفظ شدند. هدف از اين موارد حداقلي اين بود كه نهادهاي ايجاد شده باقي بماند و به تدريج در برنامههاي بعدي اين اهداف تكميل شوند.
دولت تمركزگرا
با تغيير دولت، اتفاقاتي در بودجه صورت گرفت كه خلاف رويه تمركززدايي بود. اين نكته مهم است كه دولت نهم به دنبال تمركززدايي نبوده و نيست بلكه به دنبال اجراي سياستهاي تمركزگرايي است. پيشتر اشاره شد كه از سال 81 به بعد 2 نوع اعتبار به استانها داده ميشد: اعتبارات عمراني و جاري. در بودجه 85 اما اختيارات استانها به قبل از برنامه دوم بازگشته است. در بودجه 85 اختيارات كه سالها براي تفويض آن زحمت كشيده شده بود، از استانها گرفته شد. از بالا به استانها گفته شد چه طرحهايي با چه اعتباراتي انجام شود. بدتر از همه آنكه براي توسعه استانها بودجهاي تصويب شد اما به استانداران گفته شد بودجه را هزينه نكنند تا رئيس جمهور و دولت در استان آن بودجه را تخصيص بدهند. با اين رفتار ديگر شعار تمركززدايي پذيرفته نيست. برعكس در استان يك نفر تحت عنوان استاندار وجود دارد كه اختيارات استان را كاملا در اختيار دارد و منابع در دست آن متمركز است. نهادهايي كه طي سالها ايجاد شد تنها در حد نام باقيمانده و اصل نهادها يكباره از بين رفت. تمركز قدرت در دست يك چهره سياسي در هيچ كجاي دنيا اتفاق نيفتاده و خطرناك است.
با اين رفتار قطعا در ساير ابعاد تمركززدايي مثلا خصوصيسازي هم پيش نميرويم. شواهد نشان ميدهد كه احتمالا در بودجه سال 86 هم همين غفلت ادامه پيدا ميكند. در حال حاضر تسهيلات بانكي هم به صورت دستوري توزيع ميشود. در حالي كه در برنامه چهارم به اين نتيجه رسيديم كه دولت هيچ دخالتي در مورد تسهيلات بانكي نداشته باشد و بانكها به سمت آزادسازي بروند. سال به سال اختيارات بانكها در شوراي پول و اعتبار براي توزيع منابع بالا ميرفت تا اينكه در سال آخر به 65 درصد رسيد. يعني مثلا بانك سپه اختيار توزيع 65 درصد اعتبارات خود را داشت. اما متاسفانه در حال حاضر اعتبار شعبه شهرستان X بايد از مركز و دولت تعيين شود. با اين همه واضح است كه دولت به دنبال تمركززدايي نيست و نميتوان به تمركززدايي در بودجه 86 هم اميدوار بود.
صفحه 3
